Стабільнасць заканадаўства з'яўляецца залогам паспяховага развіцця грамадства
Нацыянальны цэнтр заканадаўства і прававых даследаванняў Беларусі (НЦЗПД)- унікальная па функцыях арганізацыя, якая адначасова займаецца як падрыхтоўкай канкрэтных нарматыўных прававых актаў, так і навуковымі пошукамі. У тым ліку ў сценах цэнтра фарміруюцца правілы, па якіх жыве дзяржава і чалавек. Ці заўсёды ўдаецца распрацоўшчыкам улічыць усе нюансы? Што трэба рабіць, каб пазбегнуць заканадаўчых калізій, частага змянення заканадаўства? Аб поспехах і пакуль нявырашаных задачах беларускай нарматворчасці карэспандэнт БЕЛТА размаўляе з дырэктарам НЦЗПД Вадзімам Іпатавым.
- Вадзім Дзмітрыевіч, якім чынам стабільнасць заканадаўства адбіваецца на жыцці грамадзян, дзейнасці юрыдычных асоб, уплывае на працэсы, што адбываюцца ў грамадскім жыцці? Чаму важна забяспечыць стабільнасць заканадаўства?
- Забеспячэнне рэальнай і доўгатэрміновай стабільнасці заканадаўства - задача, на неабходнасць вырашэння якой кіраўнік дзяржавы звярнуў увагу ў Пасланні беларускаму народу і Нацыянальнаму сходу Рэспублікі Беларусь. Для любой дзяравы важна мець устойлівую прававую сістэму, якая дае магчымасць эфектыўна функцыянаваць максімальна працяглы час у адных і тых жа прававых умовах. Стабільнае, пастаяннае ў часе заканадаўства забяспечвае прывычную жыццядзейнасць грамадзян і традыцыйны ўклад жыцця у грамадстве. Грамадзяне, інвестары хочуць жыць і працаваць ва ўмовах стабільнага заканадаўства. Яны не павінны пастаянна хвалявацца з прычыны частых змяненняў актаў заканадаўства.
Забеспячэнне магчымасці жыць і працаваць ва ўмовах стабільнага заканадаўства з'яўляецца залогам устойлівага развіцця дзяржавы, падтрымання спрыяльнага інвестыцыйнага клімату, жыццёвага ўкладу грамадзян. Толькі бачачы перспектыву можна весці бізнес. Краіна, у якой заканадаўства непрадказальнае, наўрад ці будзе канкурэнтаздольнай.
- Што зроблена ў Беларусі для забеспячэння стабільнасці заканадаўства?
- Улічваючы, што дасягненне стабільнасці заканадаўства з'яўляецца адной з важнейшых умоў нармальнага функцыянавання прававой сістэмы, а значыць грамадства ў цэлым, кіраўніком дзяржавы ў 2002 годзе былі адобраны Канцэпцыя ўдасканалення заканадаўства Рэспублікі Беларусь і Праграма падрыхтоўкі праектаў законаў Рэспублікі Беларусь на 2003-2005 гады і перспектыўнай кадыфікацыі заканадаўства Рэспублікі Беларусь. Гэтыя важнейшыя дакументы стратэгічнага характару вызначылі напрамкі стабілізацыі нацыянальнага заканадаўства, этапы якаснага яго абнаўлення.
З 1998 года кіраўніком дзяржавы ўведзена штогадовае планаванне падрыхтоўкі законапраектаў, якое выступае стрымліваючым фактарам для спантаннага, пазасістэмнага прыняцця актаў заканадаўства. У развіццё закона або на яго аснове прымаюцца акты ўрада, міністэрстваў, мясцовых органаў улады. Ведаючы перспектывы заканатворчасці, мы можам прадказаць прыняцце актаў іншых відаў, напрамкі развіцця заканадаўства ў цэлым.
Названыя планы фарміруюцца НЦЗПД на аснове праграмных дакументаў (канцэпцый) развіцця тых або іншых сфер грамадскіх адносін, штогадовых пасланняў Прэзідэнта беларускаму народу і Нацыянальнаму сходу, а таксама прапаноў дзяржаўных органаў і іншых арганізацый (у тым ліку навуковых), грамадскіх аб'яднанняў і грамадзян. Цэнтр ацэньвае такія прапановы на прадмет адпаведнасці рэальным сацыяльна-эканамічным і грамадскім патрэбнасцям. Па гэтых прычынах адсейваецца больш як палавіна паступіўшых прапаноў.
Асабліва важна на этапе прапрацоўкі пытання аб падрыхтоўцы законапраекта ўсебакова спрагназаваць магчымыя вынікі яго прыняцця з тым, каб у далейшым не ўзніклі праблемы пры прымяненні закона, былі дасягнуты мэты, для якіх ён распрацоўваўся, і не спатрэбілася б унясенне ў закон змяненняў адразу пасля яго прыняцця. Таму законапраектныя прапановы павінны быць старанна абгрунтаваны.
Стабільнасць заканадаўства дасягаецца не толькі планаваннем нарматворчай дзейнасці, але таксама пры дапамозе забеспячэння належнай якасці нарматыўных прававых актаў, іх эфектыўнасці, выключэння прабелаў, абмежавання частых карэкціровак, што не аказваюць значнага ўплыву на правапрымяняльную практыку.
У мэтах павышэння якасці нарматыўных прававых актаў і наладжвання эфектыўнага ўзаемадзеяння паміж дзяржаўнымі органамі па іх падрыхтоўцы створана адпаведная заканадаўчая база.
Залогам стабільнасці прававой сістэмы выступае выкананне патрабаванняў да падрыхтоўкі і прыняцця праектаў актаў на ўсіх узроўнях: ад законаў і актаў Прэзідэнта да рашэнняў мясцовых Саветаў дэпутатаў, выканаўчых і распарадчых органаў. У гэтых мэтах цэнтрам былі распрацаваны дзеючы ўжо 12 гадоў закон "Аб нарматыўных прававых актах Рэспублікі Беларусь" і Правілы падрыхтоўкі праектаў нарматыўных прававых актаў, зацверджаныя ўказам кіраўніка дзяржавы. Акрамя таго, цэнтр ініцыіраваў распрацоўку праекта закона "Аб прававых актах Рэспублікі Беларусь", патрабаванні якога павінны распаўсюджвацца не толькі на нарматыўныя прававыя акты, але і на ўсе віды рашэнняў, што прымаюцца дзяржаўнымі органамі. Гэты законапраект унесены ў Палату прадстаўнікоў.
Акрамя закона "Аб нарматыўных прававых актах Рэспублікі Беларусь" парламентам прыняты законы "Аб Прэзідэнце Рэспублікі Беларусь", "Аб Нацыянальным сходзе Рэспублікі Беларусь", "Аб Савеце Міністраў Рэспублікі Беларусь", кіраўніком дзяржавы выдадзены шэраг указаў у сферы нарматворчасці. Гэтымі заканадаўчымі актамі вызначаны ролі ключавых дзяржаўных органаў у законапректнай і іншай нарматворчай дзейнасці.
Забяспечыць адназначнае прававое рэгуляванне і стабільнасць заканадаўства, павысіць якасць падрыхтоўкі нарматыўных прававых актаў, што рэгулююць прадпрымальніцкую дзейнасць, - такая задача была пастаўлена і ў Дырэктыве нумар 4, прынятай у снежні 2010 года.
- Відавочна, што ў Беларусі многае зроблена для забеспячэння стабільнасці заканадаўства. Ці можна сказаць, што гэта праблема вырашана?
- Стабільнасць заканадаўства садзейнічае размеранай жыццядзейнасці грамадства і залежыць ад яе. Такі стан быў характэрны для савецкага заканадаўства, за 10-20 гадоў яно мянялася неістотна. Але на працягу апошніх 15 гадоў мы бачым, як нараўне з паскарэннем рытму грамадскага і эканамічнага жыцця ствараецца якасна новае заканадаўства, нарматыўны масіў інтэнсіўна абнаўляецца.
Акрамя таго, патрабаванню стабільнасці прававой сістэмы не адпавядаюць шматлікія папраўкі, што ўносяцца ў акты заканадаўства на працягу даволі кароткага перыяду часу. Напрыклад, у 2010 годзе часцей чым 1 раз у год (ад двух да сямі разоў) змяняліся 6 кодэксаў і 13 іншых законаў, а ў 2011 годзе - 13 кодэксаў і 15 іншых законаў, нягледзячы на існуючае ў законе "Аб нарматыўных прававых актах Рэспублікі Беларусь" абмежаванне на ўнясенне змяненняў у нарматыўны прававы акт раней чым праз год пасля яго прыняцця (выдання). Пры гэтым былі факты неаднаразовай карэкціроўкі кодэксаў і іншых законаў на працягу аднаго тыдня і нават двойчы за адзін дзень.
- Па якой прычыне гэта адбываецца?
- Для дзяржаўных органаў прычыны, па якіх не ўдаецца дасягнуць стабільнасці законаў і заканадаўства ў цэлым, у шэрагу выпадкаў з'яўляюцца аб'ектыўнымі - гэта, як правіла, неабходнасць прывядзення заканадаўства ў адпаведнасць з нядаўна прынятымі актамі большай юрыдычнай сілы і міжнароднымі дагаворамі ў мэтах забеспячэння несупярэчлівасці і сістэмнасці прававога рэгулявання, што ўплывае на частату карэкціроўкі нарматыўных прававых актаў. Пры гэтым распрацоўшчыкі часта звязаны тэрмінамі правядзення гэтых мерапрыемстваў.
- Ці прымаюцца якія-небудзь меры, каб паўплываць на гэтыя працэсы?
- Для таго каб абмежаваць паток змяненняў, што ўносяцца ў законы і іншыя прававыя акты, у законе аб нарматыўных прававых актах прадугледжана патрабаванне сістэмнасці і комплекснасці прававога рэгулявання грамадскіх адносін.
Яно значыць, што на практыцы прапановы па карэкціроўцы нарматыўных прававых актаў павінны накоплівацца і аб'ядноўвацца ў рамках комплексных змяненняў у гэтыя акты. Такім чынам істотна скарачаецца як колькасць саміх прававых актаў, так і выпадкаў іх змянення.
У мэтах далейшага ўдасканалення дзейнасці па падрыхтоўцы праектаў законаў і забеспячэння стабільнасці заканадаўства на аснове прапаноў цэнтра выдадзена распараджэнне прэм'ер-міністра Беларусі ад 3 чэрвеня 2011 года нумар 72р "Аб дадатковых мерах па якаснай падрыхтоўцы законапраектаў".
Забяспечыць стабільнасць заканадаўства таксама прызначаны новыя патрабаванні ў галіне нарматворчасці, якія, як вышэй адзначана, адлюстраваны ў праекце закона "Аб прававых актах Рэспублікі Беларусь". У гэтым законапраекце замацаваны прынцыпы законнасці, сацыяльна-эканамічнай абумоўленасці, сістэмнасці, комплекснасці, стабільнасці прававога рэгулявання грамадскіх адносін і меры па забеспячэнню гэтых прынцыпаў, прадугледжаны палажэнні, якія абавязваюць адначасова з распрацоўкай новага акта рыхтаваць пакет актаў, накіраваных на яго забеспячэнне. Акрамя таго, на павышэнне якасці прававых актаў накіраваны закладзеныя ў законапраекце нормы аб публічным абмеркаванні праектаў актаў, абавязковым прагназаванні наступстваў іх прыняцця, прававым маніторынгу.
Патрэбна таксама адзначыць, што ў сучасных умовах дасягненне абсалютнай стабільнасці заканадаўства наўрад ці магчыма. Сёння асобныя сферы і галіны права перажываюць рэвалюцыйны перыяд. Гэта абумоўлена пастаянным развіццём грамадскіх адносін, уключэннем Беларусі ў сусветную супольнасць, у інтэграцыйныя працэсы як на постсавецкай прасторы, так і ў еўрапейскім напрамку. У якасці прыкладу можна прывесці мытнае і падатковае заканадаўствы.
У гэтым выпадку, на наш погляд, нельга гаварыць аб нестабільнасці як недахопе прававой сістэмы. Змяненні, якія адбываюцца, прадыктаваны сучасным развіццём грамадства і дзяржавы.
Дынамічна развіваюцца і асобныя напрамкі сацыяльнай сферы. Напрыклад, жыллёвыя адносіны. Тут заканадаўства павінна надаць новы імпульс развіццю жыллёвых адносін. Напрыклад, існуючая цяпер эканамічная сітуацыя дыктуе неабходнасць змянення падыходаў дзяржаўнай падтрымкі грамадзян пры будаўніцтве (набыцці) імі жылля.
- Што Вы маглі б прапанаваць у гэтай сітуацыі?
- Захаванне патрабаванняў стабільнасці павінна заставацца галоўным арыенцірам нарматворчай дзейнасці. Аднак, на наш погляд, стабільнасць заканадаўства ў часе (часавая стабільнасць) павінна быць трансфармавана ў стабільнасць прававога зместу. Таму ўсім удзельнікам нарматворчай дзейнасці неабходна акцэнтаваць увагу на змястоўную стабільнасць - на захаванне базавых асноў заканадаўства, пераемнасць і прадказальнасць прававога рэгулявання грамадскіх адносін.
Дэпутатам, іншым удзельнікам заканатворчай дзейнасці патрэбна ўдасканальваць тэхналогіі падрыхтоўкі і прыняцця законаў з тым, каб яны не прыводзілі да павелічэння колькасці прымаемых законаў і ўносімых у іх змяненняў. Павышэнню якасці законаў, стабільнасці заканадаўства садзейнічае правядзенне прававога маніторынгу-аналізу заканадаўства і практыкі правапрымянення, эфектыўнасці прававога рэгулявання, а таксама публічныя абмеркаванні праектаў прававых актаў. Адпаведныя палажэнні знайшлі адлюстраванне ў праекце закона "Аб прававых актах Рэспублікі Беларусі".
Падводзячы вынік, можна сказаць, што дзейнасць дзяржаўных органаў павінна быць накіравана на дасягненне балансу паміж стабільнасцю і дынамічнасцю заканадаўства. Гэта задача складаная, і яе вырашэнне немагчыма без сумесных намаганняў Адміністрацыі Прэзідэнта, палат Нацыянальнага сходу, урада, цэнтра, усіх іншых дзяржаўных органаў.
- Якія задачы ставіць перад сабой цэнтр?
- На забеспячэнне якасці, стабільнасці заканадаўства накіраваны і намаганні цэнтра. У гэтым годзе спаўняецца 15 гадоў, як цэнтр пачаў працаваць на ніве заканатворчасці, пяць гадоў назад пры цэнтры створаны Інстытут прававых даследаванняў, які прызначаны вырашаць задачы забеспячэння падрыхтоўкі нарматыўных прававых актаў. Прававая навука павінна аператыўна адгукацца на патрэбнасці практыкі і распрацоўваць для яе абгрунтаваныя, канструктыўныя рэкамендацыі і прагнозы, быць генератарам новых ідэй для развіцця заканадаўства і пошуку шляхоў яго абнаўлення.
Удасканаленне тэхналогій планавання падрыхтоўкі законапректаў, метадычнага забеспячэння падрыхтоўкі праектаў заканадаўчых актаў, падрыхтоўка якасных законапраектаў, укараненне вынікаў навуковых даследаванняў у нарматворчую дзейнасць - вось тыя задачы, якія з'яўляюцца актуальнымі ў дзейнасці цэнтра.
Аляксандр САМ
