Беларусь у 2016 годзе перайшла на новую сістэму фарміравання і фінансавання дзяржаўных праграм. Змяненні можна смела назваць карэннымі. У чым перавагі абноўленага падыходу і ў якім напрамку плануецца рухацца далей? На гэтыя і іншыя пытанні карэспандэнту БЕЛТА адказаў першы намеснік міністра эканомікі Дзмітрый Крутой.
- Дзмітрый Мікалаевіч, давайце падвядзём вынікі 2017 года – ці спрацавала новая сістэма?
- Рэфармаванне сістэмы дзяржаўных праграм і наогул парадку аказання дзяржпадтрымкі было адным са стратэгічных напрамкаў у эканамічнай частцы даручэнняў Праграмы сацыяльна-эканамічнага развіцця Рэспублікі Беларусь да 2020 года. Практычна ўвесь 2015 год мы займаліся нарматыўнай падрыхтоўкай укаранення новай сістэмы. У 2016 годзе былі падпісаны два ключавыя ўказы – у сакавіку нумар 106 "Аб дзяржаўных праграмах і аказанні дзяржаўнай фінансавай падтрымкі" і ў ліпені нумар 289 "Аб парадку фарміравання, фінансавання, выканання і ацэнкі эфектыўнасці рэалізацыі дзяржаўных праграм". І мы пачалі ўкараненне новых прынцыпаў і метадаў у практыку.
- Сфармулюйце асноўную ідэю новага падыходу.
- Ідэя праграмна-мэтавага падыходу заключаецца ў тым, каб перайсці да планавання рэзультатаў, а не бюджэтных расходаў, да правільнага пераразмеркавання тых абмежаваных рэсурсаў, якімі мы валодаем.
- Увесь мінулы год краіна працавала па новай сістэме аказання дзяржаўнай падтрымкі. Ці можна гаварыць, што новаўвядзенні сябе апраўдалі?
- Сістэма спрацавала. Гэта відаць нават па змяншэнні агульнага аб'ёму нярыначных дырэктыўных крэдытаў у эканоміцы. У 2015 годзе праз ільготны канал мы размеркавалі каля 4,8 працэнта ВУП. Колькасць атрымальнікаў гэтых рэсурсаў была вельмі вялікая – больш за 100 дзяржаўных праграм. Было складана эфектыўна маніторыць, што адбываецца, яшчэ складаней было дабіцца практычных вынікаў і ацэнкі параметраў эфектыўнасці. У 2018 годзе мы плануем размеркаваць ільготных крэдытаў у памеры каля 1 працэнта ВУП. І гэта самым станоўчым чынам уплывае на рынак працэнтных ставак. Тая працэнтная стаўка (нават без уліку льготных крэдытаў), якую мы сёння маем у эканоміцы ў памеры 11 працэнтаў, - гэта ў тым ліку вынік работы па ўдасканаленні сістэмы дзяржаўных праграм.
Цяпер у Беларусі рэалізуецца 21 дзяржаўная праграма, кожная з іх дакладна ўвязана з прыярытэтамі сацыяльна-эканамічнага развіцця, якіх у нас, як вядома, пяць. Уласна кажучы, пад кожны прыярытэт распрацоўваліся мэтавыя праграмы. Дакладна размежаваны паўнамоцтвы Прэзідэнта і ўрада. Створаны адзіны інстытут не столькі кантрольна-нагляднага плана, колькі метадалагічнага і практыкапрымяняльнага характару – гэта наша пастаянная міжведамасная камісія, якая з'яўляецца асноўнай пляцоўкай па аператыўным умяшанні ў дзяржпраграмы, па разглядзе ўсіх прапаноў.
І, вядома, адзін з самых галоўных аспектаў - гэта ўкараненне бюджэтнай трохгодкі. Рэсурсы сталі планавацца на больш-менш бачны для ўсіх нашых заказчыкаў перыяд. Раней штогадовая карэкціроўка бюджэту станавілася шокам для выканаўцаў дзяржпраграм, таму што тыя сярэднетэрміновыя планы, якія яны выбудоўвалі, проста не здзяйсняліся з-за розных абставін працэсу бюджэтнага планавання, многія заказчыкі не разумелі, па якім прынцыпе ім выдзяляюцца грошы. З-за гэтага, вядома, фокус на рэзультатах, эфектыўнасці быў вельмі нізкі. Існавала меркаванне: няважна, якіх вынікаў удасца дасягнуць, - грошы ўсё роўна выдзеляць, пытанне толькі ў колькасці.
Сёння сітуацыя змянілася кардынальным чынам. У працэсе падрыхтоўкі справаздачы па мінулым годзе мы ўбачылі, што паміж заказчыкамі дзяржпраграм з'явілася здаровая канкурэнцыя, яны сталі вельмі ўважліва сачыць адзін за адным, хто як выконвае зводныя мэтавыя паказчыкі (а іх больш за сотню, хоць і выдзелена група важнейшых). А ўсё таму, што ведаюць: ад гэтага будзе залежаць аб'ём рэсурсаў, якія яны будуць мець на наступныя гады.
Праграмы дакладна класіфікаваны па галіновай прыкмеце, улічаны ўсе прыярытэтныя сацыяльныя напрамкі. Лічу, што сёння сістэма галіновай разбіўкі дзяржпраграм поўнасцю ахоплівае ўсе актуальныя напрамкі, якія мы самі сабе намецілі, і дае магчымасць комплексна вырашаць пастаўленыя на макраэканамічным узроўні задачы.
- У чым заключаюцца навацыі ацэнкі эфектыўнасці дзяржпраграм?
- Раней канструкцыя будавалася па прынцыпе "выканана - не выканана". Аб'ём рэсурсаў, выдзеленых з бюджэту і прыцягнутых з іншых крыніц, не ўлічваўся. У выніку заказчык, калі яму прад'явілі прэтэнзіі за недасягненне таго ці іншага паказчыка, часта не мог адстойваць сваю пазіцыю, выкарыстоўваючы фінансавыя аргументы. Іншымі словамі, ён не мог сказаць, што ён не выканаў заданне з-за недафінансавання.
У цяперашняй сістэме раздзел па ацэнцы эфектыўнасці кожнай з дзяржпраграм падлічаны з дапамогай матэматычных формул. Акрамя таго, мы нават паспрабавалі комплексна закласці сістэму рызык, каб кожны заказчык загадзя з улікам таго ці іншага каэфіцыента мог спрагназаваць рызыку, якая можа настаць ці паўплываць на выкананне тых ці іншых мерапрыемстваў.
Мы бачым сваёй задачай паказаць сувязь паміж выкананнем колькаснага або лічбавага паказчыка з аб'ёмам рэсурсаў, які быў на гэта патрачаны. У выніку ўдаецца атрымаць большую аб'ектыўнасць у ацэнцы эфектыўнасці. Вядома, куды прасцей ацэньваць па прынцыпе "выканаў - не выканаў", бо паказаць, як на той ці іншы вынік уплываюць выдзеленыя сродкі, даволі складана. Але магчыма. Менавіта таму міжведамасная камісія, якую я ўзначальваю, шмат увагі ўдзяляе навучальнаму аспекту. Мы практычна штоквартальна праводзім семінары і трэнінгі, дзякуючы якім узровень разумення глыбіні пытанняў у заказчыкаў дзяржпраграм расце. Лічу гэта яшчэ адным станоўчым момантам новай сістэмы.
- А ці не прыкрываюцца заказчыкі новай сістэмай, маўляў, не далі грошай, мы і не выканалі?
- Не прыкрываюцца. Кожны заказчык павінен дакладна і аргументавана растлумачыць, чаму яму не далі грошай. Бюджэтныя ліміты вызначаны, крыніцы ў бюджэце, якія ідуць на дзяржпраграмы, па сутнасці, маюць статус абароненых. Таму складана сказаць, што нехта нечага проста так не выдзеліў.
Акрамя таго, заказчыкі бяруць на сябе абавязацельствы па прыцягненні банкаўскіх рэсурсаў, выдзяленні ўласных грошай. Чаму банкі не згодны крэдытаваць гэтыя напрамкі, чаму ўласных крыніц не хапіла – гэта таксама трэба тлумачыць. Фінансавы момант стаў вельмі строгім. Пры гэтым пакуль ніводнай скаргі не паступіла наконт таго, што некаму нечага не дадалі. Некаторыя заказчыкі дзяржпраграм праявілі непаваротлівасць, своечасова не заявілі патрэбныя крыніцы, таму былі прыцягнуты да адказнасці.
- Ці разумеюць заказчыкі дзяржпраграм усю глыбіню адказнасці за выкананне пастаўленых перад імі задач?
- На мой погляд, цалкам. Ёсць сістэма кантролю, сістэма пакаранняў. Пасля таго як істотна скарацілася колькасць дзяржпраграм, кожны заказчык відаць як на далоні. Любая недапрацоўка ўсплывае па квартальных, паўгадавых маніторынгах.
Цяпер заказчыкі не чакаюць канца года, каб актыўна працаваць, паведамляць аб складанасцях. Раней было як: на працягу года толькі абяцалі, у канцы года не выканалі, у агульнай вялізнай справаздачы гэта патанула, не знайсці канцоў. Цяпер яны на працягу года сігналізуюць, дзе не атрымліваецца, дзе конкурсы сарваліся, дзе праблемы з казначэйствам, дзе яшчэ нешта. Усе нюансы праходзяць праз нашу міжведамасную камісію.
Асабліва падкупляе тое, што адчуваецца пастаянная ўключанасць у гэтыя працэсы. Ёсць вельмі актыўныя заказчыкі, у якіх сапраўды складаныя праграмы, напрыклад, па аграбізнесе.
- Ці патрабуе новая сістэма дашліфоўкі? Калі так, то ў якіх аспектах?
- Вядома, яна не ідэальная, многія працэдуры трэба дашліфоўваць. Задачы, якія мы паставілі на мікраўзроўні, - гэта не толькі ўкараненне бюджэтнай трохгодкі, скарачэнне колькасці дзяржпраграм, аптымізацыя пераліку зводных мэтавых паказчыкаў і іншыя напрамкі, але і максімальны ахоп усіх бюджэтных расходаў менавіта інструментам дзяржаўных праграм. Да 2020 года мы павінны дасягнуць долі ў памеры 90 працэнтаў па кансалідаваным бюджэце. Вядома, гэта сур'ёзная задача – у 2015 годзе мы пачыналі з 15 працэнтаў. Па мінулым годзе дакладную лічбу пакуль назваць не магу, але яна будзе ў межах 60 працэнтаў. Інакш кажучы, застаецца яшчэ 30 працэнтаў. І гэтыя працэнты самыя складаныя, бо яны ўключаюць у сябе капітальныя затраты на будаўніцтва, рамонт сацыяльных аб'ектаў або на інвестыцыйныя праекты, якія ў нас ідуць па асобным інструменце – дзяржаўнай інвестыцыйнай праграме. Перад намі стаіць задача ўсе капітальныя будоўлі ўкласці ў галіновыя праграмы, каб дэбаты, якія цяпер ідуць на ўзроўні ўрада, перайшлі больш на галіновы ўзровень, каб неабходнасць будаўніцтва таго ці іншага аб'екта была абумоўлена праз сістэму сярэднетэрміновых дзяржпраграм.
Другі важны момант – утрыманне сектара дзяржкіравання. Вывучаючы вопыт іншых краін – Аўстрыі, Германіі, Расіі, Казахстана, мы ўбачылі, што адзінага вырашэння гэтай праблемы няма. Вельмі складана ўвязаць эфектыўнасць работы таго ці іншага дзяржоргана з патрачанымі на яго ўтрыманне бюджэтнымі грашамі. Ёсць розныя падыходы, мы іх уважліва вывучаем. Магчыма, нават прапануем асобную дзяржаўную праграму па ўтрыманні дзяржапарату, у тым ліку ў рамках бюджэтнага працэсу, і паспрабуем выйсці на абсалютна алічбаваныя паказчыкі эфектыўнасці работы дзяржорганаў. Нягледзячы на ўсе складанасці. Тады мы выйдзем на 90-95 працэнтаў.
- 2018 год – трэці ў пяцігодцы, менавіта ён у многім вызначыць выкананне дзяржпраграм да 2020 года. На што ў сувязі з гэтым арыентуеце заказчыкаў і выканаўцаў?
- Гэты год асаблівы не толькі для дзяржпраграм, але і для эканомікі ў цэлым. Рост ВУП у памеры 3,5 працэнта – гэта пераход ад аднаўленчага да ўстойлівага росту. Усе дзяржзаказчыкі нацэлены на выкананне пастаўленых задач не толькі праз адміністрацыйныя дакументы (урад зацвердзіў параметры па ўсіх ключавых зводных мэтавых паказчыках дзяржпраграм), але і ў якасным плане. Калі задуманае ўдасца ажыццявіць, гэта стане сур'ёзным укладам у агульны рэзультат.
У 2019-2020 гадах эканоміка Беларусі павінна выйсці на сярэднесусветныя тэмпы росту. Гэта зусім не простая задача, асабліва ва ўмовах канкурэнцыі і таго стану нашых традыцыйных знешніх рынкаў, якія ёсць. У частцы выканання дзяржпраграм мы павінны паказаць максімальныя вынікі, таму што шэраг з іх мае стратэгічнае значэнне. У першую чаргу, размова аб праграме інавацыйнага развіцця, таму што прыросты за кошт апісаных у ёй праектаў падлічаны як ключавыя элементы агульнага прагнозу па ВУП. Гэта праграма наўмысна была выведзена з агульнай сістэмы дзяржпраграмавання, яе асабіста зацвярджае Прэзідэнт. Гэта павышае яе статус і адказнасць за паспяховасць рэалізацыі інавацыйных праектаў.
Другая важнейшая праграма датычыцца падтрымкі малога і сярэдняга прадпрымальніцтва. За яе адказвае наша міністэрства. Асноўныя задачы - дасягненне 40-працэнтнай долі ў ВУП, ператок залішняй колькасці работнікаў на вялікіх прадпрыемствах у гэты сектар, больш высокія тэмпы росту сегмента МСП. Іх выкананню, безумоўна, пасадзейнічае прыняты ў мінулым годзе пакет дакументаў, накіраваных на лібералізацыю ўмоў вядзення бізнесу. Час для разварушвання скончыўся. Асноўныя рэзультаты павінны быць паказаны на працягу 2018 года.
- Калі плануеце пачаць фарміраванне дзяржпраграм на 2021-2025 гады?
- Работа над усімі дзяржпраграмамі пачнецца ў 2019 годзе адначасова з падрыхтоўкай праграмы сацыяльна-эканамічнага развіцця на наступны перыяд. Гэта было невялікай складанасцю на гэты раз¸таму што праграма пяцігодкі была прынята раней, чым зацверджаны дзяржпраграмы. Некаторыя праграмы выходзілі за 2020 год, таму спатрэбіўся час, каб прывесці ўсё ў адпаведнасць. У 2016 годзе мы гэта зрабілі.
Цяпер мы гаворым аб адзіным метадалагічна выбудаваным перыядзе і планавання, і прагназавання. Уся работа будзе весціся паралельна. Думаю, у рамках фарміравання зводнай праграмы пяцігодкі мы многія правільныя і новыя рэчы атрымаем менавіта з сістэмы дзяржпраграм.
- Ці плануеце змяняць падыходы, дзеючыя ў бягучай пяцігодцы?
- Кардынальных змяненняў не будзе. Лічу, што сістэма, якую мы выбудоўваем, даказала сваю эфектыўнасць нават на невялікім часавым прамежку. Але, вядома, нейкія тэхнічныя аспекты будуць пастаянна ўдасканальвацца, напрыклад, у частцы правядзення конкурсаў, разліку ацэнак эфектыўнасці, павышэння ўзроўню інфармавання, аўтаматызацыі працэсу маніторынгу. Гэта работа ідзе, нам даручана праводзіць яе штогод у рамках падрыхтоўкі зводнай справаздачы, якую мы будзем разглядаць на пасяджэннях Прэзідыума Саўміна.
Цяпер мы займаемся вывучэннем расійскага вопыту, у нас выбудаваны вельмі добрыя дзелавыя адносіны з Мінэканоміразвіцця. Па нашай ініцыятыве ў студзені бягучага года адбыўся вялікі сумесны семінар, мы паглядзелі ўсю паднаготную працэсу фарміравання дзяржаўных праграм у Расіі. І многія перадавыя інструменты - і матэматычныя, і фінансавыя - мы плануем прымяняць у сябе. Нашы спецыялісты прадоўжаць вывучэнне падыходаў. Спадзяёмся, што будзем хутка ўкараняць іх у практыку.
У пачатку года ў нас была вялікая нарада з ПРААН, на якой мы разглядалі парадак дня нашых адносін. Яны асабліва адзначылі, што той інструмент дзяржаўных праграм, які пабудавалі ў Беларусі, на іх думку, з'яўляецца лепшым ва Усходняй Еўропе. Такая ацэнка прагучала ўпершыню.
Юлія ДЫЛЯНОК,
БЕЛТА.
